La Corte di Giustizia UE decreta la fine del project financing per le spiagge
Scritto da Giovanni Benaglia
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La Corte di Giustizia Europea, con la sentenza del 5 febbraio 2026 sulla causa C-810/24, ha stabilito l’illegittimità del diritto di prelazione a favore del promotore di una procedura di finanza di progetto (project financing), perché contrario ai principi di parità di trattamento e di concorrenza contenuti nella direttiva 2014/23 nonché del principio della libertà di stabilimento, previsto dall’articolo 49 del Trattato di Funzionamento dell’Unione Europea.
La pronuncia della Corte di Giustizia UE è una pietra tombale sul tentativo di bypassare la direttiva Bolkestein utilizzando il project financing quale strumento utile a garantire il diritto di prelazione a favore dei concessionari demaniali uscenti.
Codice degli appalti e project financing.
La finanza di progetto, o volgarmente “project financing” era prevista originariamente dall’art. 183 del D. Lgs. 18 aprile 2016 n. 50 (Codice dei contratti pubblici), ed è stata riproposta dal D. Lgs. 36/2023 (Nuovo codice dei contratti pubblici) attraverso l’art. 193 e seguenti.
Si concretizza nella proposta che un soggetto privato invia alla pubblica amministrazione per la realizzazione di una determinata opera pubblica, ricevendo in cambio una concessione di lungo periodo, necessaria per generare i flussi di cassa da impiegare nella remunerazione dell’investimento che viene fatto.
La Pubblica Amministrazione ha obbligo, una volta ricevuta questa proposta, di indire una gara pubblica con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Nel caso in cui, all’esito di questa gara, vi sia una offerta migliore rispetto a quella formulata dal soggetto proponente il project financing, quest’ultimo ha il diritto di adeguare la sua originaria offerta a quella risultante migliore, aggiudicandosi così la possibilità di realizzare l’opera. Questo rappresenta a tutti gli effetti un diritto di prelazione per il soggetto proponente il project financing, il quale ha comunque sempre l’ultima parola sull’esito della gara pubblica a cui ha partecipato.
La Corte di Giustizia europea e il project financing.
La Corte di Giustizia dell’Unione Europea è stata chiamata a giudicare sul caso di un project financing all’interno del Comune di Milano e relativo alla costruzione di servizi igienici pubblici a carico del privato, il quale in cambio ha ricevuto la possibilità di utilizzare gli stessi per veicolare messaggi pubblicitari.
Il fulcro centrale del contenzioso che ne è scaturito riguarda la legittimità, rispetto al diritto dell’Unione Europea, del diritto del proponente il progetto di adeguare la sua offerta a quella ritenuta migliore all’esito della gara, presentata da un partecipante estraneo alla trattativa con la Pubblica Amministrazione.
Corte di Giustizia dell’Unione ha ritenuto illegittimo questa specie di diritto di prelazione a favore del proponente il project financing per i seguenti motivi:
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è contrario al principio di “parità di trattamento” sancito dall’art. 3 paragrafo 1 della direttiva 2014/23. Secondo i giudici, per come formulato, il diritto di prelazione consente al proponente di avere un vantaggio competitivo reale rispetto agli altri partecipanti alla gara, potendo lui rimettere in discussione la graduatoria della gara stessa, modificando addirittura il prezzo che aveva indicato originariamente nella sua offerta. Questa facoltà è in contrasto con le norme UE che prevedono un piano di parità tra gli offerenti sia in sede di preparazione delle offerte, sia nel momento in cui queste offerte vengono esaminate dall’amministrazione pubblica;
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è contrario al principio della “concorrenza effettiva” di cui all’art. 41, paragrafo 1, della direttiva 2014/23. La possibilità per il proponente di modificare la propria offerta successivamente all’esito della gara, apre lo spazio a una vera e propria trattativa fra l’amministrazione e il proponente stesso, cosa ampiamente vietata dalle norme dell’Unione Europea;
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è contrario al principio della “libertà di stabilimento” di cui all’articolo 49 del Trattato di Funzionamento dell’Unione Europea, in quanto può dissuadere gli operatori economici di altri Stati Membri dal partecipare a una procedura di project financing.
Project financing e gare per la concessione delle spiagge.
Come detto all’inizio, nel tentativo di correggere la direttiva Bolkestein nella parte in cui esclude la prelazione a favore del concessionario uscente, alcune amministrazioni pubbliche hanno pensato di utilizzare lo strumento del project financing, ritenendolo adatto a questo scopo. Tra queste amministrazione si può citare il Comune di Bellaria – Igea Marina, il quale ha iniziato un dialogo con la locale Cooperativa Bagnini (che raggruppa novanta soci) per definire un progetto di parternariato pubblico – privato riguardante la sistemazione dell’arenile. La filosofia di fondo di questo parternariato si basa sul fatto che i bagnini si impegnano a realizzare delle opere pubbliche (sistemazione del lungomare, riqualificazione dell’arenile eccetera) e in cambio ricevono la concessione a utilizzare le spiagge nel tempo utile necessario a rientrare dell’investimento a favore del pubblico.
Se lo scopo di questo lavoro è anche quello di bypassare la Bolkestein, su questo aspetto la sentenza della Corte di Giustizia Europea del 05 febbraio 2026 è una vera e propria pietra tombale: all’esito della gara pubblica per i proponenti non vi è più alcun diritto a pareggiare l’offerta migliorativa di eventuali concorrenti estranei al loro gruppo. Si ritroveranno, quindi, a spendere risorse per presentare un progetto di sistemazione dell’arenile che alla fine potrà essere realizzato da qualcun altro, il quale avrà come unico obbligo quello di rimborsargli solo le spese sostenute per la redazione del progetto stesso, e comunque nella misura massima del 2,5% del valore stimato dell’investimento.
